Katastrophenparadox und Kapazitätstheorie

(Volker von Prittwitz/04.03.2011)

 

Schwere Belastungen, die sich kaum reduzieren lassen, werden üblicherweise nicht als Handlungsherausforderung thematisiert, selbst wenn sie weiter zunehmen; steigen vergleichsweise geringe Belastungen, wirkt dies dagegen oft alarmierend und löst gezieltes Handeln aus. Objektive Belastung und handlungsorientierte Belastungswahrnehmung variieren in diesem Sinne gegenläufig zueinander.

Dieses Katastrophenparadox wurde zunächst anhand von Belastungen durch Luftschadstoffe und anhand atomarer Einträge durch die Katastrophe von Tschernobyl illustriert. So kam es in Deutschland zu einer Reihe von Smogalarmfällen erst, als die durchschnittliche Verschmutzung durch indizierte Luftschadstoffe wie Schwefeldioxid stark gesunken war; umgekehrt wurden die Grenzwerte für atomare Belastungen im Zuge der Katastrophe von Tschernobyl erhöht, die entsprechenden Standards zum Gesundheitsschutz also verschlechtert  (Prittwitz 1990: 13-26).

Dass dieses Verlaufsmuster immer wieder höchst aktuell werden kann, zeigte sich im Dioxin-Skandal vom Januar 2011: Dabei wurden in den Medien wochenlang überhöhte Dioxin- und Furan-Belastungen in Eiern, Hühner- und Schweinefleisch skandaliert, die durch ein kriminell agierendes Unternehmen der Futtermittelproduktion entstanden waren. Wie sich bei der Erörtung von Hintergründen des Skandals herausstellte, sind die Dioxingrenzwerte für Rinderfleisch allerdings mehr als doppelt so hoch angesetzt wie die Grenzwerte für Eier und Schweinefleisch. Für Fisch, insbesondere fetten Fisch, gelten sogar Grenzwerte bis zum 40-fachen der Grenzwerte für Eier und Schweinefleisch. Hierzu heißt es in einem Artikel in FR Online (abgerufen am 28.2.2011).:

... Offenbar hat sich die EU dabei am Machbaren orientiert. Würden für die Meeresbewohner dieselben Grenzwerte gelten wie für Landtiere, dürften viele von ihnen nicht mehr verkauft werden ... . Das bestätigte auch ein Sprecher des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit: Bei der Grenzwertbildung spiele die vorhandene Grundbelastung eine wichtige Rolle. „Sonst müssten Sie die Ostsee schließen" .(Frankfurter Rundschau-Online, abgerufen am 28.2.2011: http://www.fr-online.de/wirtschaft/spezials/der-dioxin-skandal/von-wegen-aal/-/5635102/6692466/-/index.html)

Die skandalisierte zeitweise Überschreitung der Dioxingrenzwerte bei Eiern, Hühner- und Schweinefleisch stellt also offensichtlich eine Lappalie dar im Vergleich zur Höhe der dauerhaft geltenden Dioxingrenzwerte für Rindfleisch, vor allem aber für Fisch. Hohe und höchste Dauerbelastungen werden verdrängt, während eine zeitweise Erhöhung niedriger Belastungswerte einen wochenlangen öffentlichen Skandal auslöst...

Dieses paradox erscheinende Verlaufsmuster lässt sich auch in vielen anderen Bereichen zeigen, so der Gesundheitspolitik (Schutz der Nichtraucher erst im Zeichen niedrigerer Belastungen bei geringeren Bevölkerungsanteilen der Raucher/(Prittwitz 1993), der Sozialpolitik (positiv variierend mit der Wohlstandsentwicklung), der Migration (vor allem junge, leistungsfähige, oft auch relativ wohlhabende Emigranten) sowie der Außenpolitik gegenüber Despoten (Kaum Kritik im Zeichen absoluter Despotie, massive Kritik bei aufkeimender und starker Demokratiebewegung).

 

Kapazitätstheorie

Erklären lässt sich das Paradox kapazitätstheoretisch: Probleme werden erst dann als handlungsrelevant wahrgenommen, wenn sie praktisch zu bewältigen sind. Fehlen ausreichende Handlungskapazitäten, wird auch bei stärksten Belastungen nicht gezielt problemlösungsorientiert gehandelt - vielmehr dominieren andere Verhaltensweisen, insbesondere Problemverdrängung. Denn ein kapazitätsarmes System würde sich durch die Wahrnehmung eines komplexen Problems überfordern und geriete damit in eine möglicherweise existentielle Legitimationsfalle. Rationale Herrschaftsakteure tendieren in einer solchen Situation daher zu Problemverdrängung (Aussitzen) oder anderen Ablenkungsmanövern (Festinger 1957). Kann ein Problem dagegen mit vorhandenen oder leicht zu entwickelnden Mitteln gelöst werden, erlaubt und fördert dies die sachliche Problemwahrnehmung; ja Probleme werden dann nicht selten sogar übersensibel wahrgenommen oder konstruiert. Dabei suchen Akteure, die über Handlungskapazitäten verfügen, quasi nach Problemen, die die Nutzung dieser Kapazitäten legitimieren und fördern.

Diese Zusammenhänge gelten nicht nur für langfristige Prozesse, so langfristigen Wertewandel - siehe Ronald Ingleharts Erklärung postmaterialistischen Wertewandels aus günstigen ökonomischen Reproduktionsbedingungen und Sozialisationsperiode (Inglehart 1977, 1998) - oder die Entwicklung der modernen Umwelt- und Energiepolitik: Diese ging nicht von besonders stark betroffenen, sondern von relativ kapazitätsstarken Ländern wie Japan, den USA, Schweden und später der Europäischen Union aus. Vielmehr lassen sich auch kurzfristig eintretende Bewertungssprünge kapazitätzstheoretisch erklären, so der kurzfristige Bedeutungsgewinn der Menschenrechte und demokratischen Beteiligungschancen bei der Beurteilung arabischer Despotien: Solange solche Despotien praktisch nicht veränderlich erschienen (fehlende Kapazitäten zum Systemwandel), wurden Unterdrückung, Folter und Ermordung von Regimegegnern nicht als politisch relevant wahrgenommen. Erst mit der sich entwickelnden Demokratisierung in Tunesien, Ägypten, Lybien und anderen arabischen Ländern verändert sich dies dramatisch...

 

Anregungen / Schlussfolgerungen

Angeregt durch die Kapazitätstheorie lassen sich politische Abläufe, Strukturen und Verhaltensweisen in neuem Licht prüfen - ein Gewinn an Kritik- und Erklärungsfähigkeit. Deutlicher wird damit vor allem, dass Politik nicht einfach technisch-funktional auf objektiv gegebene Probleme reagiert, sondern vor allem gegebene Interessen und Einfluss-Strukturen und daraus resultierende Wahrnehmungs- und Handlungsmöglichkeiten ausdrückt.

Für die Konzeption praktischen Handelns gewinnen damit  Handlungskapazitäten jeder Art (technisch, ökonomisch, politisch, institutionell, administrativ-organisatorisch) an Gewicht. Dabei sollte Kapazitätsbildung (Capacity Building) nicht damit verwechselt werden, die Mittel für einflussreiche Akteure routinehaft zu steigern. Vielmehr geht es darum, gegebene Handlungskapazitäten kontextgerecht, dabei energisch und möglicherweise innovativ weiter zu entwickeln.

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Autor:

Prof. Dr. Volker von Prittwitz

Freie Universität Berlin/Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft

Ihnestraße 21, 14195 Berlin

Email: vvp@gmx.de; Homepage: www.volkervonprittwitz.de

 

Literatur/Links:

Festinger, Leon (1957): A Theory of Cognitive Dissonance, Stanford.

Inglehart, Ronald (1977): The Silent Revolution. Values and political styles among western publics, Princeton.

Inglehart, Ronald (1998): Modernisierung und Postmodernisierung. Kultureller, wirtschaftlicher und politischer Wandel in 43 Gesellschaften, Frankfurt am Main.

Prittwitz, Volker von (1990): Das Katastrophenparadox. Elemente einer Theorie der Umweltpolitik, Opladen; 

Prittwitz, Volker von (1993): Katastrophenparadox und Handlungskapazität. Theoretische Orientierungen der Politikanalyse, in: Adrienne Heritier (Hrsg.), Policy-Analyse, Sonderheft 24 der Politischen Vierteljahresschrift, S. 328-357.

Welzel, Christian (2003): Fluchtpunkt Humanentwicklung. Über die Grundlagen der Demokratie und die Ursachen ihrer Ausbreitung, Wiesbaden.

Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (2004): Welt im Wandel: Armutsbekämpfung durch Umweltpolitik (Zusammenfassung für Entscheidungsträger), Berlin.